李克强总理11月24日主持召开国务院常务会议，部署完善地方政府专项债券管理，优化资金使用，严格资金监管。会议提出：加快今年剩余额度发行，做好资金拨付和支出管理，力争在明年初形成更多实物工作量；按照“资金跟着项目走”要求，梳理明年专项债项目和资金需求；合理提出明年专项债额度和分配方案，加强重点领域建设，不“撒胡椒面”；资金使用要注重实效，加强对投向等的审核和监管，严禁资金用于楼堂馆所、形象工程和不必要的亮化美化工程等。

财政部最新数据显示，截至今年11月末，全国地方政府债务余额296549亿元，其中一般债务137549亿元，专项债务159000亿元，在今年全国人大审议批准的332774.3亿元地方债限额之内，其中一般债务限额为151089.22亿元，还存在13540亿元的空间，专项债务限额181685.08亿元，还有22685亿元的空间。

不过，截至目前，今年地方债合计发行了6.75万亿元，已超过去年全年的6.44万亿元，考虑到接下来还有数千亿地方政府专项债等待发行，今年地方债发行规模有望突破7万亿元，再创历史新高，目前地方债已经成为我国债市的第一大品种。

具体到地方专项债，今年呈现前松后紧格局，上半年新增1万多亿专项债，只完成全年额度的27.4%，低于去年同期的61%，这主要是由于前两年专项债资金闲置问题较为突出，导致上半年专项债发行节奏放慢，随着下半年经济下行压力加大，7月份开始新增专项债发行井喷，不到五个月时间，发行约2万亿元，比去年同期高约8000亿元。

这次会议提出加快今年剩余额度发行，反映经济下行压力突出，希望各级政府担负起跨周期调控职责，提高稳增长的意识；同时，要求资金跟着项目走，注重实效，做好明年专项债额度和分配方案，以及加强投向的审核监管等，则是针对地方债存在的一些问题提出了相应的方案，旨在提高地方专项债的使用效率，防范地方债务风险。

截至11月23日合计发行的6.75万亿地方债中，其中新增债券发行规模为3.84万亿元，相比去年全年下降了15%，再融资债券发行2.9万亿元，同比增长53%。今年这种地方债券的发行结构，凸显出较为复杂的地方债务风险隐患，因为再融资债券发行，直白地说就是地方债的借新还旧，具体到专项地方债上，就是专项债所投资的一些项目，可能无法通过项目本身的运营，作为第一还款来源，对债务偿付进行全覆盖。

同时，整体上，地方政府债务已进入国内设定的警戒区内。根据2021年预算报告，预计政府财力综合为29.7万亿元，今年地方政府债务余额有望超过30万亿，这意味着地方政府债务率将达到100%，目前国际公认的政府负债率红线为60%，债务率不超过80～120%，显然地方政府债务率已经进入国际警戒区间内，今年可能略微高于全国人大审批的债务率不超过100%之规定。

当前的地方债起始于2009年。当时中央首度提出中央代发地方债，到2014年中央代发的地方债规模在4000亿以内，随后2015年新《预算法》实施，为地方举债提供了一个出口后，先允许广东等地试点自行发行地方债，后推广到所有省份，致使地方债规模今年有望突破30万亿元。

地方债的发行，真正起到了开正门、堵地方隐性债务偏门的效果，有效舒缓了地方债务风险，提高了地方举债的透明度，尤其是地方政府专项债，更是对地方政府债务起到了市场化激励约束效用。

如上半年地方专项债发行节奏变慢，就是市场约束的一种表现，因为对于地方专项债，还款来源特定于相关项目，市场很容易对其投资项目的经济可行性和投资收益情况进行测算，从而通过市场价格信号，对地方专项债进行趋优避劣，即对项目一般、地方政府财力一般的地方专项债，市场会给予较高风险溢价，抬高其发行成本和负担。而对于项目质量较高、地方政府财力雄厚的地方专项债，市场将给予较高的信用评级，进而其发行利率会较低。

当前在经济下行压力突出的当下，发挥地方政府跨周期调节作用是必须的，但同时也需要量力而行，避免萝卜快了不洗泥，为跨周期调节而调节，在一些不成熟的项目上发行地方政府专项债，从而加大地方债风险，乃至增加金融风险隐患。

近年来地方债从零到现在的将近30万亿元规模，也暴露地方债在制度上存在一些缺失现象。如尽管新《预算法》放松了地方政府的举债功能，但目前我国依然缺乏系统的政府会计制度，地方政府资产负债状况和财政收支现金流以及地方政府投资项目的情况等信息并不透明，这使市场很难有效甄别地方政府信用和风险敞口概率分布，市场给予地方债一定的评级和定价，其实主要还是考虑地方政府的偿付责任，以及背后中央政府的连带或有偿付义务，而非真正将地方政府以及地方专项债依托的项目本身的信用进行风险定价。

由于相比之前的城投债等，地方债的成本相对要低，所以导致地方债近年来发行的井喷，同时也导致城投债的地方债化，而这警示地方债本身所隐含的风险要比市场给予的显性风险评价要高很多。

同时，新《预算法》为地方举债开了条法律口子，但由于目前《地方政府破产法》等尚未有迹象，这导致地方债面临明显软约束，使作为发债主体的地方政府，很难真正独立担负信用主体职能，如若地方政府出现入不敷出，地方债事实上违约，如何对其进行约束和债务重整，将缺乏相应的法律去规范，进而很容易带来市场乱象，即一旦一些地方债出现违约，将会直接拖累整个地方债市场，投资者会对地方债退避三舍，从而不利于地方债市场的发展。

此外，目前《政府信息公开条例》等相关法律没有要求地方政府公布资产负债信息的规定，如何建立地方政府的资产负债表，赋予其独立主体信用，无疑是地方债健康发展的当务之急。

在此引出的一个话题就是地方财事权的独立性，目前地方政府缺乏一个支柱性独立地方税种，诸如所得税、增值税等都已是中央地方共享税，之前的土地出让金，在征收主体变为税务部门后，地方政府在土地出让金方面的处置权等也受到一定限制。而作为独立的信用主体，地方政府需要一个独立而完全自由支配的财力来源，以支持地方债的健康发展等。

因此，当前要推动地方债的健康发展，防止地方专项债变成另一个城投债，需要在继续完善《预算法》的同时，建立政府会计制度，适时推出《地方政府破产法》，以及完善《政府信息公开条例》，塑造地方政府真正的市场独立信用主体资格，推动地方政府真正承担起债务第一责任人角色，真正用经济资本的理念用好债务资金，在发挥稳增长作用的同时，担当其防风险的直接责任人。（作者刘晓忠系政邦智库研究员）